ریچارد نفیو، نویسنده کتاب «معمار تحریم‌ها» در مقاله‌ای که در موسسه واشنگتن به چاپ رسیده، دلیل سخت بودن بازگشت دوباره این سیاست را واقعیت‌های جدید راهبردی و چالش همیشگی اجرای تحریم‌های حداکثری ضد ایران دانسته است.

در ژوئیه ۲۰۱۵، بسیاری از کشور‌های جهان از توافق هسته‌ای که میان ایالات متحده، شرکای اروپایی آن و ایران منعقد شده است، استقبال کردند. اگرچه مفاد توافق موسوم به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) بحث برانگیز بود – و ادعا می‌شود همچنان بحث برانگیز باقی است – برای بسیاری، این توافق، ایران را از توانایی دستیابی به تسلیحات هسته‌ای برای حداقل ۱۰ سال محروم کرد. به همین ترتیب، برای بسیاری (از جمله نویسنده)، این توافق استفاده از تحریم‌ها را برای ایجاد اهرمی در حمایت از دیپلماسی توجیه کرد. تحریم‌ها – و به‌ویژه در دولت اوباماد، ایران را در موقعیتی قرار داده بود که مجبور بود در مورد برنامه هسته‌ای خود امتیازات جدی بدهد.

پس از آن، با روی کار آمدن دولت دونالد ترامپ در سال ۲۰۱۷، او ادعا کرد که برجام مانع از دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای نمی‌شود و واشنگتن در رسیدگی به برنامه موشکی بالستیک ایران یا فعالیت‌های آن در منطقه شکست خورده است. آمریکا در ماه مه ۲۰۱۸ از برجام خارج شد و به دنبال مذاکره برای یک توافق بهتر با ایرانی‌ها بود و طی ۲.۵ سال به امید انجام این کار «فشار حداکثری» را علیه ایران اعمال کرد. اقدامات ترامپ علیه ایران به انعقاد توافق جدید منجر نشد. در سال ۲۰۲۱، دولت بایدن به دنبال بازگرداندن ایالات متحده به برجام بود. آن تلاش نیز شکست خورده است.

یکی از نتایج این تحولات، تجدید علاقه به استفاده از تحریم‌ها و درخواست برای گسترش و تشدید استفاده از آنها بوده است. اما راه‌اندازی کمپین تحریمی مشابه امروز، مجریان آن را با مشکلاتی مواجه می‌کند.

تحریم ایران زمان و انرژی زیادی از آمریکا می گیرد

ریچارد نفیو نوشت: برخلاف برخی تصورات، طراحی، نظارت و اجرای تحریم‌ها سخت است و کمپین‌های مرتبط با آن زمان و انرژی زیادی را مصرف می‌کنند. آنها ممکن است مانند اردکی که روی آب سر می‌زند صاف به نظر برسند، اما در زیر آن پا زدن شدید وجود دارد.

کارزار ایران که در سال ۲۰۱۵ در برجام به اوج خود رسید، در سال ۲۰۰۵ با فرمان اجرایی ۱۳۳۸۲ دولت جورج بوش و تحریم‌های هدفمند آن علیه نهاد‌ها و افراد ایرانی، سوریه و کره شمالی که ادعا می‌شد در برنامه‌های تسلیحات کشتار جمعی دخیل بودند، به طور جدی آغاز شد. این فرمان اجرایی طی ده سال آینده با حداقل چهار قانون، بیش از شش فرمان اجرایی و چهار قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد به تصویب رسید. هر سند، اهداف جدیدی را برای تحریم‌ها، از جمله تحریم افراد، نهاد‌ها و صنایعی که مشمول محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های مختلفی می‌شوند، مشخص می‌کند. این تاریخچه با جزئیات بیشتری در کتاب هنر تحریم‌ها توضیح داده شده است، که همچنین نحوه اجرای این تحریم‌ها و اقداماتی را که برای تاثیرگذاری تحریم‌ها انجام داده است، تشریح می‌کند.

بخش واقعاً دردسرساز، اجرای خود تحریم‌ها بود. ممکن است تحریم‌ها درقالب تئوری خود اجرا شوند، اما این چیزی نیست که در واقعیت اتفاق بیفتد. به عنوان مثال، ایران به ممنوعیت واردات قطعات موشکی اهمیت نمی‌دهد، همچنین شرکت ها، انتقال دهنده‌ها و بانک‌ها به طور خودکار این کار را انجام نمی‌دهند و باید از محدودیت و تحریم‌ها مطلع شوند. هنگامی که آنها قوانین را زیر پا می‌گذارند، باید مورد بررسی قرار گیرند و در مشمول تنبیه قرار گیرند. شناسایی راه‌های دور زدن تحریم‌ها نیازمند زمان و هوشیاری مداوم از سوی تحریم‌کنندگان است.

با توجه به پیچیدگی اجرای قانون، ایالات متحده در سال ۲۰۰۶ شروع به بررسی اقدامات دولت ها، شرکت ها، بانک‌ها و ارائه دهندگان خدمات کرد. ایالات متحده تهدید کرد که کسانی را که از بازیگران ایرانی «حمایت مادی» می‌کنند، تحریم خواهد کرد. در نهایت، ایالات متحده این تهدید‌ها را از طریق ساختار «تحریم‌های ثانویه» معنی‌دار کرد که به موجب آن هر تجارتی با بازیگران تعیین‌شده ایرانی خطر تنبیه‌های ایالات متحده را به دنبال داشت. (آن‌ها «ثانویه» بودند، زیرا نگران فعالیت‌های افراد غیرآمریکایی هستند، برخلاف تحریم‌های اولیه که بر روی افراد آمریکایی متمرکز است.) جریمه‌های هنگفتی که علیه بانک‌ها وضع شد، این تهدید را افزایش داد.

برای اینکه همه اینها به نتیجه برسد، ایالات متحده درگیر یک کارزار گسترده و تک‌نگر بود که شامل همه لایه‌های دولت ایالات متحده، از رئیس‌جمهور گرفته تا یک افسر اقتصادی که در سفارتخانه‌های ایالات متحده در خارج از این کشور خدمت می‌کرد. موضوعات اجرای تحریم‌های ایران تقریباً به طور مداوم در سطوح ارشد دولت و در قالب جزئیات مورد بحث قرار می‌گرفت که بسیار فراتر از معمول بود. ایالات متحده موضوع اجرای تحریم‌ها را در سازمان ملل، در سایر نهاد‌های چندجانبه مانند گروه ویژه اقدام مالی و در تعامل دیپلماتیک خود در سراسر جهان برای سال‌ها در اولویت قرار داد. ایالات متحده در این تلاش به شدت از اقتصاد خود به ویژه سیستم بانکی خود استفاده کرد و آماده بود تا بهبود اقتصاد ایالات متحده را پس از رکود بزرگ به خطر بیاندازد تا صادرات نفت ایران را هدف قرار دهد.

همه این مراحل برای اولین بار از بسیاری جهات با رویکرد‌های بدیع و هدف گذاری شده انجام شد تا ایران را غافلگیر کرد. ایالات متحده به طور مرتب صنایع جدیدی را به فهرست هدف خود اضافه می‌کند و قانونی‌ترین تجارت ایران را تا اواسط سال ۲۰۱۳ با پیامد‌های عمیقی مواجه کرد.

مهندسی تحریم‌های ایران سخت‌تر از آن چیزی که به نظر می‌رسد

ریچارد نفیو افزود: کمپین تحریم‌های ایران که پس از برجام به اوج خود رسید، بسیار زیاد بود و مهندسی آن دشوار بود. انجام مجدد آن فوق‌العاده دشوار خواهد بود، به‌ویژه اکنون که ایران و سایر کشور‌ها به مراتب از قرار گرفتن در معرض خطرات بیشتر آگاه هستند. این بار ایرانی‌ها برای محافظت از خود و دارایی هایشان موثرتر پاسخ خواهند داد. تا حدودی، رویکرد «فشار حداکثری» دولت ترامپ این موضوع را تایید می‌کند. 

مقامات سابق دولت ترامپ استدلال کرده اند که اگر زمان بیشتری به آن داده می‌شد، موفقیت حاصل می‌شد و بدتر شدن موقعیت اقتصادی ایران را دلیل اقدامات ترامپ ذکر کردند. درست بودن یا نبودن آن خلاف واقع است. در دولت بایدن، اجرای آن به اندازه یک کمپین تحریمی کامل نبوده است. با این حال، هیچ یک از تحریم‌ها به لحاظ فنی کاهش نیافته است و اقتصاد ایران را به وضعیت نامناسبی وارد کرده است. (به عنوان مثال به ارقام صندوق بین المللی پول در مورد نرخ تورم بالای ایران و مقادیر کم ذخایر بانک مرکزی که بر حسب ماه‌ها واردات بیان می‌شود، نگاه کنید.)، اما این عملکرد ضعیف در کل، ایران را به فروپاشی یا پذیرش شروط توافق جدید سوق نداده است. 

واکنش ایران نیز با گذشته متفاوت است. امروز، ایران هزاران سانتریفیوژ عملیاتی در اختیار دارد که نتیجه توسعه‌ای است که در سال ۲۰۱۸ آغاز شد.

زمینه جهانی نیز مهم است. کمپین تحریم‌های ایران در دولت اوباما به عنوان تنها کمپین تحریمی با اهمیت اقتصادی جهانی در زمان خود بود. این زمان قبل از حمله روسیه به اوکراین، قبل از اعمال تحریم‌ها علیه ونزوئلا و قبل از رقابت استراتژیک اقتصادی با چین بود. 

اعمال تحریم‌های تشدید شده امروز با این واقعیت همراه خواهد بود که از سال ۲۰۱۵ توافقی وجود داشت که اکثریت قریب به اتفاق جامعه بین‌المللی آن را پذیرفتند، اگرچه ایالات متحده آن را ناکافی می‌دانست. تجدید بحث در مورد نارسایی‌های آن ممکن است برای بسیاری از کشور‌های جهان که مستقیماً توسط برنامه هسته‌ای ایران تهدید نمی‌شوند، قانع کننده نباشد.

مترجم: اعظم پورکند